Discussão jurídica sobre meta fiscal mascara problema econômico ainda sem solução – 26/09/2025 – Mercado

O aviso dado pelo TCU (Tribunal de Contas da União) de que o governo precisa perseguir o centro da meta fiscal, não o limite inferior —como vem sendo feito pela equipe econômica—, esquentou as discussões jurídicas a respeito de qual deve ser o norte da política fiscal na execução do Orçamento.

Diante do emaranhado de regras que coexistem e, não raro, conflitam entre si, era mais que esperado que sobrassem interpretações, cada qual lapidada para servir ao interesse que mais convém a quem a emite.

Mas o protagonismo da discussão jurídica acaba mascarando um problema econômico real do país: o ritmo de ajuste das contas públicas é insuficiente para controlar a trajetória da dívida.

Embora isso não gere consequências graves no curtíssimo prazo, é razoável reconhecer que o quadro torna a economia brasileira mais vulnerável a mudanças de condições financeiras e também ao que se costuma chamar de mau humor do mercado financeiro (uma cobrança de taxas mais elevadas para financiar o governo).

Ainda assim, vale a pena entender em que estão ancorados os argumentos jurídicos de cada um dos lados desse embate.

Em 2019, o Congresso Nacional aprovou uma emenda constitucional que instituiu o “dever de executar as programações orçamentárias”, o que ficou conhecido como Orçamento impositivo. Adotada no primeiro ano de gestão de Jair Bolsonaro (PL), a medida gerou um rebuliço, pois o Executivo não poderia mais deixar de executar determinada despesa, a não ser que houvesse impedimento técnico.

O pano de fundo era a queda de braço do Legislativo com um governo recém-empossado e que, até então, resistia em negociar espaços e emendas.

A impositividade gerou tanta insegurança que foi preciso alterar a Constituição de novo, no mesmo ano, para deixar claro que o dever de execução “subordina-se ao cumprimento de dispositivos constitucionais e legais que estabeleçam metas fiscais ou limites de despesas”. Em outras palavras, o governo podia seguir fazendo bloqueios e contingenciamentos para cumprir regras fiscais.

Em 2021, em meio aos efeitos da pandemia de Covid-19, o governo Bolsonaro emplacou, em outra emenda constitucional, um dispositivo que determina a condução da política fiscal “de forma a manter a dívida pública em níveis sustentáveis”. O texto ainda diz que a LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) deve fixar metas “em consonância com trajetória sustentável da dívida pública”. O detalhamento de como isso seria aplicado caberia a uma lei complementar —que foi justamente a lei do arcabouço fiscal.

Há ainda outros elementos legais importantes para entender o quadro completo, mas vale pausar esse retrospecto para falar da primeira interpretação jurídica em torno do tema.

Um grupo de técnicos e economistas entende que há um claro conflito entre os dois dispositivos constitucionais, o que torna o Orçamento impositivo e o que manda adotar política fiscal compatível com uma dívida sustentável.

O raciocínio é o seguinte: para respeitar o dever de execução, o governo precisaria restringir o contingenciamento ao valor necessário para alcançar o piso da meta fiscal, só que isso não tem se mostrado suficiente para controlar a dívida pública. Para que o endividamento seja sustentável, a contenção precisaria ser maior, buscando o centro da meta. Mas então a impositividade do Orçamento ficaria em segundo plano.

O ministro Fernando Haddad (Fazenda) já disse que o governo defende a primeira tese. Já o ministro do TCU Benjamin Zymler, ao proferir seu voto de relator, indicou que se alinha à segunda. Para ele (e todo o plenário da corte de contas, que validou o entendimento), utilizar o contingenciamento apenas para cumprir o limite inferior da meta atenta contra o artigo da Constituição que cobra a sustentabilidade da dívida.

O tribunal, porém, não tem competência para fazer controle de constitucionalidade, que cabe ao STF (Supremo Tribunal Federal). Resta saber, no entanto, se alguém fará a provocação, pois já diria o ditado: quem pergunta o que quer (muitas vezes) ouve o que não quer.

Um segundo grupo de técnicos e economistas diverge da interpretação do TCU por razões que não têm a ver com a impositividade do Orçamento —até porque, importante lembrar, a própria Constituição diz que ela se submete ao cumprimento das regras fiscais.

Entram em cena outros dois dispositivos: um artigo da lei do arcabouço fiscal que diz que a meta será considerada cumprida se o resultado primário ficar acima do limite inferior da banda; e o artigo 9º da LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal), que autoriza o contingenciamento se for verificado que a arrecadação “poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário”.

Em outras palavras, se o resultado previsto está dentro da margem de tolerância, a meta é cumprida e não há que se falar em contingenciamento à luz do que prevê a LRF, segundo essa corrente.

O governo já avisou que vai recorrer da decisão do TCU, e não se sabe qual tese vai prevalecer. A julgar pelo desfecho do impasse envolvendo o Pé-de-Meia, o tribunal pode dizer que os efeitos da decisão valerão apenas para o futuro.

Se esse for o caminho, definir qual seria esse futuro será crucial, já que 2026 é ano eleitoral. Tudo que o governo não quer é precisar fazer um esforço fiscal ainda maior para cumprir uma meta que já se mostra bastante desafiadora, sobretudo diante dos sinais cada vez mais evidentes de desaceleração da economia. Rebaixar a meta fiscal significaria reconhecer que, no fundo, o piso sempre foi o alvo de fato —e isso teria repercussão negativa nos juros e no câmbio.

A polêmica está longe do fim, mas uma coisa é certa: o conflito de normas jurídicas criou uma zona cinzenta que virou terreno fértil para o governo conseguir manter os gastos em um patamar mais elevado, sem obrigação de seguir o centro da meta.

A margem de tolerância está hoje sendo usada para algo totalmente diverso daquilo que motivou sua criação: a acomodação de eventuais imprevistos. Como pontuou o TCU, sempre que surgiu um choque inesperado (enchentes no Rio Grande do Sul, queimadas no Norte e no Centro-Oeste), o governo recorreu ao STF para tirar esses gastos da regra supostamente criada para absorvê-los.

Seja qual for o veredito sobre qual meta seguir, o Brasil ruma para uma dívida bruta de 80% do PIB (Produto Interno Bruto), um patamar considerado insustentável para o país em estudos anteriores do Tesouro. Em dez anos, o indicador pode encostar nos 90% do PIB, segundo o próprio governo (em um cenário sem medidas adicionais), ou até passar disso, na visão do mercado. Mas o verdadeiro problema está passando ao largo do debate.